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学术圈丨陆铭：规划为什么会失败？
本文转载自公众号上海交通大学中国发展研究院
来源：《南风窗》
作者：陆铭（上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，中国发展研究院执行院长）
中国有个现象，全世界很少有，那就是一哄而上。特色小镇一哄而上，乡村振兴一哄而上，都市圈又一哄而上。结果是过一段时间，一哄而上，变成一地鸡毛。
到底哪里出了问题？原因自然很多，我只讲一条。城市必须是个城市体系，而规划往往是自说自话。
城市是个体系
一个城市长多大，实际上取决于这个国家的人口有多少选择在那里居住和工作。我们说现代经济发展有集聚效应，那么为什么没有所有的人和产业都集聚到一个城市？为什么在世界上的任何国家都会有大城市、小城市，还有小镇和农村地区?由于不理解这些现象，全国各地都在做增长型规划。
一个国家的不同城市构成的是一个城市体系，不同城市之间是相互关联的，而不是独立存在的。人口相对比较集中的大城市，我们称之为“中心城市”，而与这个城市关联较为紧密的中小城市则与中心城市一起构成了所谓“城市群”，周边中小城市和农村地区被称之为外围，从而形成了所谓“中心－外围”模式。
那么外围地区为什么也会存在一些人口，而没有全部集聚到中心城市呢？原因在于这些外围地区有自己无法取代的产品和服务，比如说，农业，旅游和自然资源。经济无论如何发展，都需要有一些人口来从事这些产品和服务的生产，从而在当地集聚一些人口。而这些人口又带来了相应的服务和商品的需求，对这些需求，如果运输成本很低，那么就不需要在当地生产，可以在其他更有效率的地方生产，然后再运输到本地出售。反过来说，如果这些产品和服务运输成本很高，同时也不需要去享受中心地区的规模经济的话，那么就不如在外围本地生产。
总结一下，如果我们把一个国家就分成两个地区，那么在中心和外围各自分布多少城市和人口，主要取决于以下这几个因素：
第一，中心地区集聚效应到底有多强？集聚效应越强，人口越多集中在中心地区。
第二，外围所提供的服务和产品有多大的需求，且不可替代。如果这个地方所提供的产品和服务有越多的需求，越不可替代，那么在当地的人口和生产活动就更多。
第三，地区之间的运输成本。如果运输成本非常高，不同地区之间很难进行贸易，那么，在中心地区生产再卖到外围地区，成本就非常高。反之，随着运输条件的改善和贸易成本的下降，人口向中心地区集中的趋势会逐渐的出现。
理论上来说，运输成本下降到很低的时候，人住在任何的地方，也都没那么重要了。读者可以想象一下，如果从北京到上海只需要一秒钟，而且没什么成本，这时候你住在哪其实无所谓的。但是这只是一个理论上可能存在的状态，在当下以及可以预见的未来，运输成本的下降并没有导致经济和人口出现离散的状态。相反，人口和经济活动向中心集聚的趋势有所加强。比如说，在最近中国发展高铁网络的这段时间，有研究显示，小城市向大城市集中的趋势是被加强的。
不同的城市人口规模大小不一样，是跟每一个城市产业的就业吸纳能力相关的。有的城市的产业规模经济效应比较强，容纳的就业当然多。而对于那些相对来说依赖于资源总量的城市来说，就业的容量就比较小。
三个距离
由于城市是个体系，要理解中国的城市在空间上的分布，需要把握几个距离。
第一，到沿海大港口的距离。中国自从上世纪90年代中期以后加入了全球化进程，经济发展以出口导向的制造业为拉动力。在沿海地区，有大的海港，而国际贸易的运输成本，水运比陆上运输要便宜很多。而且，对于绝大多数的贸易伙伴，中国并没有陆上运输线与之连接。因此，越靠近沿海大港口的地方，参与国际贸易的成本就越低，吸引投资就多一点，经济发展的速度相对来说就快一些。
第二，到区域中心城市的距离。区域性的中心城市，有很多是省会。省会是区域性的政治，经济和文化中心，特别是在服务业越来越重要的时代，区域中心城市具有为区域经济提供金融、文化、教育等产业的规模经济效应，同时又会产生相应的经济拉动力和消费力，辐射到周边的中小城市。总体上来讲，距离区域中心城市近，也有利于周边城市的发展。中心城市的规模越大，辐射周边的范围也越大。
第三，到中心城区的距离。在中国前一阶段的城市化进程中，全国各地建设了大量的新城，有很多的新城选址非常远。那些距离老城远的新城和老城之间的互动成本非常高，而新城的建设有大量依赖于政府债务。于是，建得远的新城，就更可能引发政府投资效率低下，而负债率高企。
其实人口密度本身就体现的是距离，它是城市内部人和人相互见面的平均距离。我说过这样的话：城市是方便人和人见面的地方。在服务业发展越来越重要的时代，人口密度对于经济发展的重要意义越来越凸显出来。我和钟粤俊、奚锡灿近来的研究发现，人口密度越高的地方，服务业占GDP的比重也越高。但是遗憾的是，中国若干年以来一系列的政策，都是试图把人口往低密度的地方去引导。有的政策是试图让农民回流到农村，有的政策是鼓励人口向中小城市集中，在大城市内部，引导人口向郊区疏散。而在城市建设中，土地面积的扩张又远远超过城市人口的增长，使得10多年来中国城市人口密度平均下降了一半。这样做的结果，大约使得中国服务业占GDP的比重被抑制了3~5个百分点。而如果与世界上其他同等发展水平的国家相比，中国的服务业占GDP的比重偏低了约10个百分点。换句话来说，其中有小一半与城市人口密度被政策压低有关。
港口和长江的重要性
说起港口的重要性，就必须再强调一下长江的重要性。人们往往忽略了自然地理条件对于经济发展的影响，虽然人人都学过地理，知道长江是世界上长度第三，水量第三的大河流，但是很多人却不理解，长江对于中国城市经济发展的重要意义。
上面已经说过，以当前人类所拥有的技术，水运成本远远低于路上运输。大约在唐宋之际，人类的造船技术就已经使得内河航运和海运逐渐取代了陆上运输，成为国内国际贸易的主流方式。中国的东南沿海地带，也从那以后开始崛起。
在世界上制造业比较强的国家里，又同时拥有长江这样的大河流可以说是绝无仅有的。随着南京至长江出海口的12.5米深水航道全线贯通，5万吨级海轮可直达南京港，10万吨级海轮也可减载抵达。换句话来说，长江下游地区所有港口几乎都跟海港有一样的能力，这对于发展制造业来说是非常重要的优势。在历史上，珠江的运能也是不错的，但是随着轮船越造越大，长江这样的大河流的优势就逐渐超越了珠江。珠江三角洲的辐射范围远远小于长江三角洲，不能不说与长江和珠江的运能差距有关。
长江经济带的人口和经济总量均超过全国的40%，这一点与自然地理条件也不无关系。即便对于国内贸易来讲，内河航运也是非常重要的节省成本的运输方式，对于大宗商品来讲，更是如此。在长江流域上游的成渝城市群和中游的武汉、长沙城市群在全国的地位也都是非常重要的。
相比之下，中国北方缺少长江和珠江这样运能强大的河流，而且北方河流到了冬天是结冰的。天津以北的海港，冬天也是结冰的。这样就极大的局限了北方城市的内河和海运能力，局限了北方发展制造业，特别是出口导向型制造业的能力。
那么地理条件对于城市发展的影响到底有多大呢？我在《空间的力量》一书里报告了研究结果。以单位面积的二三产GDP产出为例，我的模型中大约十几种因素可以解释中国城市之间差距的50%左右，其中有大约一半就来自于到沿海大港口的距离这一个因素。换句话来说，地理虽然不是完全决定性的，但是绝对是第一重要的，而且远远比第二重要的因素要重要得多。
小城市和小城镇的发展
小城市的经济结构通常是服务于内需的，因此，小城市发展的地理位置就非常重要。这里隐含着特色和距离两者之间的关系，如果一个小城市所提供的产品和服务是非常有特点的，它的需求是来自于全世界的，那么这样的小城市的地理位置就不重要。比如说像丽江、敦煌这样的全球知名的旅游城市，它的资源是不可替代的，即使地处边陲，或者远离经济发展的中心也不要紧。
如果一个小城市所能够提供的服务和产品不是那么有特点，那么它所服务的主要对象就是局部的当地的市场。所以距离大城市比较近的小城市就能够获得更好的外部需求和发展机会。特别是对于发展旅游的城市来说，如果游客主要来自周边，车程超过一个小时对于游客就没什么吸引力了。
当然小城市还有一些连接农村和大城市的功能。它既可能成为农产品的加工销售和集散地，也可以加入围绕着大城市的制造业产业链。一些离特大超大城市比较近的小城市，还可以提供一些中心大城市居民的居住服务，从而成为围绕大城市的都市圈的一部分。
不管怎么说，小城市能有多少人，不是由规划想象出来的，而是由它有比较优势的产业能够容纳多少人口决定的。但全国的小城市几乎都在做增长型规划，而人口却在从小城市向大城市迁移，结果可想而知。
特色小镇的发展也是这样的道理，要么得离大城市近，要么自己的产品和服务要特别有特点。遗憾的是，一哄而上的特色小镇建设者忽视了，在浙江发展起来的那些特色小镇，都是在市场经济条件下自发形成的，并不是政府有意规划出来的。而在最近这一轮特色小镇的建设中，既脱离实际需求远离大城市中心，特点又不够充分的旅游小镇，轰轰烈烈开张，冷冷清清关门，就是因为没有明白特色和距离这一组关系。
结语
这篇文章从“规划为什么失败”这个问题开始，讲了有关城市是个体系的道理，答案其实就两句话：城市发展是有规律的，而规划往往无视这些规律；能长大的城市都有优越的条件，而没条件的城市也在做增长型的规划。
规划就是这样失败的。
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